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魏东、崔玉冰：联合国反腐败公约“履约审议机制”：实践与法理新探

2014-05-20 点击次数:3934

魏东、崔玉冰：《联合国反腐败公约“履约审议机制”：实践与法理新探》，载《贵州警官职业学院学报》2014年第2期，第30-35页。

[摘要]履约审议机制，是指缔约国会议为了对公约的实施运行情况加以监督和评估，而采取的一系列措施促使各缔约国遵守公约义务、实现公约目的的机制。履约审议机制的基本特点可以概括为对象的特定性、过程的灵活性、机制的强制性和结果的非惩罚性之“四性”。履约审议机制的实施过程，主要关涉政府专家的指定与培训、被审议国与审议国的抽签选定、国别审议、补充审查与激励机制等内容。《联合国反腐败公约》率先建立“履约审议机制”，是国际公约实践活动中的一次创新尝试，具有特别的国际法和人权法治意义，对于我国反腐法治建设大局也具有特别重大的现实意义。

[关键词]履约审议机制国别审议反腐败

《联合国反腐败公约》在国际公约史上率先建立了“履约审议机制”，这是国际公约实践活动中的一次创新尝试。研讨履约审议机制的实践做法和内含法理，切实推动履约审议机制的合理有效运行，具有特别重大的理论价值和国际法意义。2013年是《联合国反腐败公约》通过同时也是我国签署该公约的第10年，并且我国将在今年首次接受履约审议，因而在这个特殊的时段研讨履约审议机制无疑更具有特别重大的现实意义。

一、履约审议机制的创立

履约审议机制目前只在《联合国反腐败公约》中确立和运用。《联合国反腐败公约》除序言外共分8章、71条，包括总则、预防措施、定罪及执法、国际合作、资产的追回、技术援助和信息交流、实施机制、最后条款。其中规定了五项机制：预防机制、定罪与执法机制、国际合作与执法合作机制、财产追回机制以及履约审议机制。前四项机制是《联合国反腐败公约》为反腐败而制定的具体措施，也是履约审议机制的评估内容和监督对象；履约审议机制是为了落实前四项机制而制定的保障措施，前四项机制在实施过程中遇到的新问题、提出的新挑战又促进了履约审议机制自身不断的完善。因此前四项机制与履约审议机制之间是相辅相承、不可分割的关系。

2010年以后，缔约国会议进一步完善了“履约审议机制”，并于2011年开始第一个周期的履约审查。而在2010年前，《联合国反腐败公约》的实施情况信息完全由各缔约国自行反馈。对《联合国反腐败公约》实施情况监督的基本模式为：首先，由缔约国会议确定评估项目，并制作综合性评估表；其次，各缔约国自身对照评估表所确定的项目进行自我评估，并得出评估结论；然后，各缔约国将上述评估结论以报告形式呈交缔约国会议；最后，缔约国会议对照前期评估表所确定的项目全面审查各缔约国的评估报告。此种评估模式有利于各国根据自身情况的不同进行差异化的评估，评估效率高，反馈的评估信息体现各国的具体特点，有利于本国从实际出发解决自身问题。但这种评估模式天然的缺陷在于缺乏有效的约束力和强制力，造成了各国自我监督的尴尬局面，不利于《联合国反腐败公约》的有效实施。从微观层面而言，各条具体措施实施力度不强，个别条款实施情况出现了倒退。总之，旧的监督机制日渐衰微，因为不能将其本身置外，这种“非独立”式的监督将削弱《联合国反腐败公约》的执行力。由于长期存在该种问题，履约审议机制的建立被提上日程。

缔约国会议是《联合国反腐败公约》的监督机构。根据《联合国反腐败公约》第63条规定，设立缔约国会议以促进和审查本公约的实施。联合国秘书长应当在不晚于本公约生效之后一年的时间内召开缔约国会议，其后，缔约国会议例会按缔约国会议通过的议事规则召开。

根据《联合国反腐败公约》第64条规定，联合国秘书长应当为公约缔约国会议提供必要的秘书处服务，并在履约的过程中提供物质和技术支持。其具体内容包括：协助缔约国会议开展缔约国会议所进行的各项活动，并且为各界会议作出安排和提供必要服务；根据请求协助缔约国向缔约国会议提供本公约所规定的一些必要信息，比如为实施公约所采取的措施，缔约国为实施本公约而采取的方案、计划和做法以及立法和行政措施的信息，实施过程中所遇到的困难；确保与有关国际和区域组织秘书处的必要协调。

二、履约审议机制的实施

履约审议机制的实施过程，主要关涉政府专家的制定与培训、被审议国与审议国的抽签选定、国别审议、补充审查与激励机制等内容。

（一）政府专家的指定与培训

根据《联合国反腐败公约履约审议机制职权范围》第21段规定，每个缔约国都应当为审议进程指定最多15名政府专家。秘书处应当在缔约国被抽签为被审议国之前，编译并公布其政府专家的详细信息，包括他们的专业背景、现任职位、所参与的相关活动以及研究领域等等。缔约国应当向秘书处提供专家的必要信息，并且保持更新。

政府专家应参与秘书处所举办的培训班或者临时讲习班，熟悉《联合国反腐败公约》的实质性条文以及审议进程所用的方法，以便其在履约审议的过程中更好地发挥其作用。

（二）被审议国与审议国的抽签选定

抽签选定的被审议国应提供自我评估清单，由另两个缔约国对选定国进行国别审议并提供审议报告。两个审议国应当在每个审议周期每年开始的时候抽签选择，但审议国之一必须是与被审议国来自同一地区，最好是相同或相似的法系。同时，《联合国反腐败公约履约审议机制职权范围》第19段规定，缔约国之间不得相互审议；第20段规定，每个缔约国在每个审议周期结束时至少进行一次、至多进行三次审议。所以在第一轮审议国抽签时，应只包括从未进行过审议的缔约国。而每个审议阶段分为各为期五年的两个审议周期，每一周期的前四年对四分之一缔约国进行审议。第一周期审议定罪执法、国际合作两项机制；第二周期审议预防和财产追回两项机制。抽签所决定的被审议国若有正当理由，可将受审议的时间向后推迟一年。故每一周期的第五年，用来审议应在第四年接受审议但有正当理由无法按时完成的国家。由两个审议国审议，有效避免了被审议国“自我监督”的弊端。

首先，抽签选定被审议国。由于每个国家、地区的政治、经济、法律以及习俗等各个方面都有所不同，甚至有很大差异，这为跨区域审议造成了较大困难，为了便于审议过程的顺利进行，首先要将缔约国分组，即非洲组、亚洲组、东欧组、拉丁美洲及加勒比国家组、西欧及其他国家组。在2010年6月28日至7月2日在维也纳举行的实施情况审议组第一届会议上进行了一次抽签，确定了第一个审议周期（2010年至2014年）每一年的被审议国。在本次抽签中，第一年接受审议的国家为27个，第二年为41个，第三年为35个，第四年应为36个。中国在亚洲组，定于第四年即2013年接受审议。但实际上第四年接受审议的国家将大大超出抽签确定的数量（36个被审议国），这是因为实践中可能会存在无法按时接受审议的情况，所以缔约国会议考虑到审议机制的实际执行情况，规定了“推迟”条款和“缓冲年”，即被选定参加某一年审议的缔约国如有合理理由可以推迟到审议周期内的下一年参加审议。而所谓“缓冲年”则是指第五年，便于让那些在第二个周期开始前未完成审议的国家接受审议，因为“这一年”无法再推迟到下一年参加审议。关于新加入《联合国反腐败公约》的国家参与审议的问题，《关于实施情况审议组任务授权实施工作的进度报告》给出的答复是：首次抽签后批准或加入《联合国反腐败公约》的国家将在第一个审议周期第四年开始得到审议，第四年审议后新加入的缔约国，可以在第二周期平行进行四项的审议。同时，允许新缔约国为了先担任审议国而推迟接受审议。

其次，抽签选定审议国。在进行选定审议国的抽签时，应当准备两个抽签箱：第一个里面放的是同一区域所有缔约国的名签，第二个里面放的是所有缔约国的名签。这是因为，根据《联合国反腐败公约履约审议机制职权范围》第19段规定，两个审议国当中应当有一国与被审议国同属一个地理区域。在我国作为被审议国在2013年的履约审议中，审议国为越南和巴哈马，越南即为亚洲组，而巴哈马属于拉丁美洲组。

（三）国别审议

国别审议的主要内容和工作步骤有以下诸项：

1、国别审议的准备工作

国别审议的准备工作主要有三项：（1）确认该国是否准备接受审议。各国需要及时表达自己接受审议的意愿，以及如果有正当理由需要推迟接受审议时，应当及时告知秘书处。（2）指定负责协调被审议国参加审议的联络点。所谓联络点，是由被审议国指定的、负责协调其参加审议事宜的机构，其主要作用是协调，而不是专业与技术。联络点通常来自国家反腐败机构、司法部及其他国家主管机关，包括外交部或现代事务部。若已确定联络点，就尽量不要变更，否则可能会导致审议的延迟。按照规定，被审议国应当在正式获知自己将接受审议之后的三个星期内指定联络点并通知秘书处。大部分缔约国会在三周内，至迟三个月内提供联络点。在审议组会议之后会立即举办培训讲习班，各联络点应当尽可能参加讲习班。（3）审议国发送政府专家详细联系信息和安排初始电话会议。《审议过程中政府专家和秘书处的行为准则》第16段要求，应当在正式获知开始进行国别审议之后一个月内组织一次电话会议，审议国、被审议国以及秘书处相关人员都应当参加这次会议。

2、被审议国提交综合自评清单

被审议国在接到关于开始进行国别审议的正式通知之后一定时间内（《审议过程中政府专家和秘书处的行为准则》规定的时间是两个月），向秘书处提交综合自评清单。在制作该自评清单时，被审议国不仅要组织国家专门机构进行评估，还应当与各国利益相关方进行协商，比如与学术界进行合作或与私营部门进行协商，力求更全面完整地完成综合自评清单。

3、政府专家桌面会议

政府专家桌面会议是国别审议的主要方式。政府专家桌面审议由审议国政府专家对被审议国的自我评估清单以及其所提供的补充信息进行审议，各专家应当根据其专长分配审议工作，最终形成一个综合意见并向秘书处提交审议结果。

如果被审议国同意，还应进行进一步的直接对话，主要包括国别访问和维也纳联席会议，而大部分国家通常会选择国别访问。遵循尊重主权的原则，国别访问应当由被审议国来规划和安排，并且可以准许民间社会、学术界、私营部门等利益相关方参与讨论。在国别访问之后，通常还会及时进行汇报会议，以便考虑国别审议报告草案得出的结论和内容摘要。

4、国别审议报告的拟定与提交

国别审议的结果通常是由国别审议报告的形式表现的。负责审议的政府专家将与被审议国密切协调，在秘书处的帮助下拟定国别审议报告和内容摘要。秘书处应当编纂各种经验以及信息，有条理地呈报审议组。

国别审议报告的主要内容应包括三个方面：（1）应当说明被审议国的法律制度概况以及在实施《联合国反腐败公约》方面的法律和体制框架；（2）应当就其所审议的内容（第3、4章或第2、5章）实施情况对照《联合国反腐败公约》条款详细说明；（3）应当列举成功经验、良好做法和挑战，并就《联合国反腐败公约》的实施发表意见，包括为改进《联合国反腐败公约》实施情况而列明技术援助需要等内容。

国别审议报告的基本要求有三点：（1）该审议报告应当建立在审议国与被审议国达成一致的基础之上；（2）审议报告应当译为六种官方语言；（3）审议报告应当保密，审议国和秘书处应当对审议过程中的所有信息保密，但被审议国可以发表部分或全部的报告。

审议结束后，其他两个缔约国向联合国提交审议报告，受审议国家则在几年内进行完善，在第二个周期时说明本国的实施情况以及进展。

（四）补充审查与激励机制

在《反腐败国际公约》中，第六十三条第五款，提到了缔约国会议应当通过缔约国提供的信息和缔约国会议可能建立的补充审查机制，对缔约国为实施公约所采取的措施和实施过程中所遇到的困难取得必要的了解。如果其他缔约国对受审议国家的审议不够客观、全面或存在争议，联合国可以进行补充审查。

为了使各国认真执行公约条款，有必要设立一些激励机制，比如将表现很突出的受审议国家的良好做法和成功案例收集起来，供其他缔约国借鉴、学习，同时也是对该受审议国家的肯定与激励。但是，为了防止诱发各国恶性攀比的状况，误导各国政府制定反腐败决策，助长各国政府追求大跃进式发展反腐工作的急功近利行为和弄虚作假的不正之风，对各缔约国履约审议的结果要体现一种非惩罚性、非侵犯性，既不进行排名，也不惩罚、不越俎代庖。

三、履约审议机制的法理

在分析梳理《联合国反腐败公约》之履约审议机制的实践做法的基础上，进一步展开对履约审议机制的法理分析，有利于推动履约审议机制的发展完善。

（一）履约审议机制的内涵

所谓履约审议机制，是指缔约国会议为了对公约的实施运行情况加以监督和评估，而采取的一系列措施促使各缔约国遵守公约义务、实现公约目的的机制。

可见，履约审议机制包含了两层含义：

其一，履约审议机制是一种监督机制，是使得公约能够顺利履行的保障。监督机制是指监督系统内部各构成要素相互作用的关系及其运行过程和方式。作为一个完善的监督机制，其构成要素应包括监督主体、监督体制、监督制度、监督客体等要素的总和,只有当这些要素相互发生了作用, 其动态过程及所呈现的具有某种客观规律性的运行方式才是机制。在国际法领域的履约审议机制中，首先，应当拒绝将权力主体内化，防止自己监督自己的情况发生，这会削弱公约的执行力，阻碍公约目标的实现，所以最好的办法是设立一个专门组织，如缔约国会议等，由平等独立的国家在一定规范的指导下相互监督。在履约审议机制中，需要两个或两个以上的监督者，要求监督者之间也应相互监督。其次，履约审议机制中应具体包括各监督机关及其机构设置、隶属关系和权限划分等方面的监督体制。再次，对于国际法意义上的履约审议机制来说，其监督主体的权利义务、被监督方的权利义务均包括遵守公约规定，监督方式包括桌面审议、专家交流、民间调查等，可审议国家报告和其他非政府组织的报告，监督程序通常是以审议该国自我评估报告、撰写审议报告的方式进行，同时会设立一些其他激励办法。复再次，在国际公约中，监督客体是各国的相关立法以及各国的执行情况。

其二，履约审议机制是一种评估模式，能够较为有效地评估一国的法治状况。法治评估是法律实施监督时的一项重要技术工具，国际上对法治的评估模式目前主要是通过法治指数来评估，特别是“世界银行”和“世界正义工程”的法治指数报告。从1996年开始，世界银行连续推出年度《全球治理指数报告》，该报告成为衡量被考量国家政府施政水平的一个重要依据，世界银行全球治理指数（WGI）的重要内容是对不同国家的法治状况进行评估并计算相应的法治指数。世界正义工程（WGP）确定的法治指标包括四个原则：负责的政府，经公布且稳定的保护基本权利的法律，可行、公正、有效的程序，可实现的司法正义。由于这种“普适性的标准”在面对各民族国家的历史文化、政治制度和经济发展水平时，在客观性、公正性和权威性方面一直饱受质疑，因而十分有必要探索某种有利于全面兼顾世界“普适性”和国别“特殊性”的评估技术。“履约审议机制”是法治评估的一种创新方式，它弥补了“世界银行”和“世界正义工程”法治评估以上缺憾，“因地制宜”，在尊重各个国家的主权与平等的前提下，在评估时充分考虑各国、各地区的文化、政治、经济等各方面差异。所以我们应当既关注法治的共性，也关注它的差异性，“履约审议机制”作为一种新的技术工具，能够从不同的侧重点考察各个国家法治状况，使我们对法治的认识更加全面。

（二）履约审议机制的特点

履约审议机制的基本特点可以概括为“四性”：

一是审议对象的特定性。履约审议机制针对政府或国家的反腐败事务，对于非政府组织或其他民间力量的反腐败事务一般不予干涉，对这些利益相关方一般不予直接接触。

二是审议过程的灵活性。履约审议机制由缔约国会议集体决定具体的履约监督问题，缔约国会议有一定的自由决定权，这使履约审议机制更有弹性，以适应不同时期不同状况。

三是审议机制的强制性。履约审议机制规定缔约国会议必须审查接收缔约国所提供的信息，并且就提供的信息采取行动，这将有助于限制缔约国和缔约国会议的自由决定权。

四是审议结果的非惩罚性。履约审议机制中不进行任何排名的公布。任何形式的排名不仅有可能扰乱各国推进反腐工作进程，而且还有可能严重误导各国公众和政府，极易诱发各国恶性攀比的状况，误导各国政府制定反腐败决策，助长各国政府追求大跃进式发展反腐工作的急功近利行为和弄虚作假的不正之风。

（三）履约审议机制的特别意义

由于腐败与人权之间存在特别的紧张关系，因而《联合国反腐败公约》建立的履约审议机制具有特别意义。腐败严重阻碍了人权——包括公民权利、政治权利、经济权利、发展权利等的实现，联合国人权事务高级专员办事处于2013年3月13日在日内瓦举行小组讨论会上专门作出了《腐败对享有人权不利影响问题小组讨论会概要报告》。该报告指出，每年通过腐败窃取的钱财足以维持全世界饥饿者的80倍人的温饱，从公共财产敛取的钱财可用于满足发展需求；使人民摆脱贫困；为儿童提供教育；向家庭提供基本药物；制止每天成千百人因怀孕或分娩等可预防死亡和伤害导致的死亡。从2000年到2009年，发展中国家因非法金融流动失去了8.44万亿美元，相当于发展中国家接受的外国援助的10倍以上。腐败阻碍了开发计划署减贫和促进可持续发展的工作，还阻止受害者诉诸司法，加剧不平等、削弱治理与机构，腐蚀公众的信任，助长有罪不罚和破坏法治。因此，人权和反腐败工作有着共同的原则，包括透明度、公民参与、问责制、法治、平等和不歧视。履约审议机制恰恰能够体现这些原则。

履约审议机制在其指导原则中要求本机制应当透明、不具干涉性、广泛且公正，例如审议国和被审议国的抽签制度，根据客观差异对缔约国进行分组，再根据分组情况合理安排审议，并考虑到实际履行过程中可能遇到阻碍而留出“缓冲年”以及规定延迟条款。同时，履约审议机制的审议程序是以非政治性、无差别的方式进行的，不进行任何形式的排名，不与政治相连，在审议时还考虑到发展中缔约国的发展水平，包括法律、政治、经济、社会及法律传统间的差别等。履约审议机制中所实行的这些制度，能够推动国际反腐败的行动，在预防腐败、腐败定罪执法的协调、打击腐败的国际合作以及财产追回等方面从制度上进行了约束和保障，同时也就提高了国家确保人权享有的公共治理能力，减少了腐败对于人权的负面影响。

履约审议机制对于我国反腐败工作也具有借鉴意义和推动作用。总体上，我国当代防治腐败犯罪的刑事政策可以概括为宽严相济刑事政策、“老虎苍蝇一起打”和“受贿行贿一起抓”策略这三句话所形成的刑事政策体系，对腐败犯罪实行“零容忍”是基本思路，这些内容是同我国认真贯彻执行《联合国反腐败公约》密切相关的。我国在加强反腐和贯彻执行《联合国反腐败公约》的工作中，受到履约审议机制的直接影响和启发，于2010年开始大力推行制度廉洁性评估工作，尤其在推动我国反腐败法治建设大局中产生了深远影响。2010年7月5日，中央纪委办公厅与国家预防腐败局办公室联合下发有关通知指出：开展制度廉洁性评估试点工作，是我国落实《联合国反腐败公约》的履约要求，是加强预防腐败制度建设的一项新举措，是及时发现制度漏洞、加大从源头治理腐败力度、提高制度执行力的一项有效措施。为此，有学者明确指出，制度廉洁性评估因才出台十年的《联合国反腐败公约》而产生，在全球范围内都算新生事物，不少国家还没专门开展制度廉洁性评估工作，专门开展这项工作的国家也是处于探索阶段，难言形成成熟的经验与制度模式，在这个意义上，我国加快面向全国推行制度廉洁性评估，有助于形成制度廉洁性评估的中国模式，推进其他国家的制度廉洁性评估，强化我国在制度反腐方面的国际话语权。可见，履约审议机制直接催生的我国制度廉洁性评估工作，从一个侧面深刻表明了履约审议机制对于我国自身反腐法治建设大局也具有特别重大的现实意义。

Mechanism for the Review of Implementation of the United Nations Convention against Corruption: Practice and Jurisprudence

Abstract: “Mechanism for the Review of Implementation”, which refers to the Conference of the States Partiestakes a series of measures to prompt states parties to comply with its obligations, and attain the goal of the convention, so as to monitor and evaluate the operation of convention. The basic features of the Mechanism can be summarized as the specificity of the object, the flexibility of the process, mechanism of mandatory, and the non-punitive of results. The review process primarily concerned with government experts designated with training, draw a selected the review and reviewing country, country review, supplementary examination and incentive mechanism. United Nations Convention against Corruption take the lead in establishing “Mechanism for the Review of Implementation”, which is an innovation in the international convention for the practice.It has the special significance of international law and human rights law, and also has great practical significance for the rule of anti-corruption law construction in our country.

Key Word: Mechanism for the Review of Implementation；Country Review; Anti-Corruption

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注释：（依其在正文中出现的顺序）

[1] 2000年12月，联合国宣布成立《联合国反腐败公约》特设委员会，负责起草一份有效的反腐败国际法律文件。联合国大会经过两年多的磋商，于2003年10月1日在维也纳举行的第七届会议上确定并核准了《联合国反腐败公约》草案。2003年10月31日,第58届联合国大会全体会议审议通过了《联合国反腐败公约》。2003年12月9日至11日, 在墨西哥梅里达举行的联合国国际反腐败高级别政治会议上, 包括我国在内的130多个国家签署了这个联合国历史上通过的第一个反腐败国际公约, 该公约于2005年12月14日正式生效。我国全国人大常委会已经于2005年10月27日批准了该公约，该公约于2006年2月对中国生效，并适用于我国香港特区和澳门特区。目前，《联合国反腐败公约》的缔约国已达到167个。